国家人口计生委办公厅关于印发《全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度信息管理规范（试行）》的通知
国家人口和计划生育委员会办公厅
国家人口计生委办公厅关于印发《全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度信息管理规范（试行）》的通知
各省、自治区、直辖市人口计生委，计划单列市、新疆生产建设兵团人口计生委：
为全面、准确、及时掌握农村部分计划生育家庭奖励扶助制度实施情况，促进建立资金管理、资格确认、资金发放、社会监督的运行机制，根据《国务院办公厅转发人口计生委财政部关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作的意见的通知》（国办发[2004]21号）和《财政部关于印发全国农村部分计划生育家庭奖励扶助专项资金管理办法（试行）的通知》（财教[2005]77号）的有关规定，我委重新修订了《全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度信息管理规范（试行）》。现印发给你们，请结合本地工作实际认真贯彻实施。实施过程中所遇问题请及时向我委反馈。
联系人：人口计生委发展规划司 韩俊丽
联系电话：（010）62046622转4401
国家人口计生委办公厅
二○○五年十一月十五日
全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度信息管理规范（试行）
第一章 总 则
第一条 为准确、及时、全面监测并掌握农村部分计划生育家庭奖励扶助制度实施情况，促进建立资格确认、资金管理、资金发放、社会监督等各个环节相互衔接、相互制约的运行机制，确保奖励扶助制度正常、稳定、可持续实施，根据《国务院办公厅转发人口计生委财政部关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作的意见的通知》（国办发[2004]21号）和《财政部关于印发全国农村部分计划生育家庭奖励扶助专项资金管理办法（试行）的通知》（财教[2005]77号）的有关规定，制定本规范。
第二条 按照“分工协作、分级负责、运转协调、管理规范、快捷高效、保障安全”的原则，建立信息登记、传输、应用、维护、质量控制等制度，完善“全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度管理信息系统”（以下简称“奖励扶助管理信息系统”）。
第三条 本规范适用于试点期间试点地区各级人口计生部门、财政部门、资金代理发放机构进行奖励扶助信息的管理。
第二章 管理职责
第四条 在国家和各级农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作协调小组统一协调指导下，按照财政部《全国农村部分计划生育家庭奖励扶助专项资金管理办法（试行）》的要求，明确人口计生部门、财政部门、委托代理发放机构的职责分工，落实工作责任。
第五条 县以上各级人口计生部门内相关业务部门职责分工：政策法规部门负责奖励扶助对象的资格审定工作；发展规划（规划统计）部门负责统计奖励扶助对象人数、组织维护“奖励扶助管理信息系统”、组织进行统计调查；财务部门负责联系财政部门和代理发放机构、编制资金需求计划、掌握和监督专项资金的运行情况。
第三章 奖励扶助对象信息
第六条 对全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象实行年审制。奖励扶助对象资格确认程序分为个人申报、村级审议公示、乡级初审公示、县级审查确认四个步骤。
符合奖励扶助对象条件但因故当年未纳入资格确认程序的，原则上应纳入下一年度奖励扶助对象资格确认程序。
第七条 每年1月31日前，个人申报。上年度未纳入奖励扶助、本年度符合奖励扶助对象条件、要求确认奖励扶助对象资格的，由本人向户籍所在地的村（居）委会提出申报，填写《全国农村部分计划生育家庭奖励扶助对象申报表》(见附件1，以下简称《申报表》) ，并提交相关证明材料。
上年度的奖励扶助对象，原申报信息发生变化涉及到资格认定的，要重新申报。
第八条 每年2月28日前，村级审议公示。村（居）民委员会对本年度申报要求确认奖励扶助对象资格的和上年度的奖励扶助对象，都要逐户逐项上门核实情况，并将核实情况张榜公示（公示内容至少应包括：申报人及配偶的姓名、性别、出生年月、婚姻状况、户口性质、生育状况、现有子女情况以及举报电话）。
公示结束后村级签署审议意见。对本年度申报要求确认奖励扶助对象资格但不符合条件的，要向申报人说明原因；符合条件的，要将《申报表》和相关证明材料报乡（镇）人民政府或街道办事处初审。
对上年度的奖励扶助对象，本年度不符合条件的，要向申报人说明原因，并填写《全国农村计划生育奖励扶助对象退出情况报告单》（见附件2，以下简称《退出报告单》），报乡（镇）人民政府或街道办事处初审；有关信息虽有变化但仍然符合条件的，要将新的《申报表》和相关证明材料报乡（镇）人民政府或街道办事处初审。
第九条 每年3月31日前，乡级初审公示。乡（镇）人民政府或街道办事处对村级上报的资料进行初审，并进行公示。公示结束后，将经审定的《申报表》、《退出报告单》等资料报县级人口计生部门审查确认。
第十条 每年4月30日前，县级审查确认。县级人口计生部门对乡（镇）人民政府或街道办事处上报的资料进行审查和公示，确认本年度奖励扶助对象。
第十一条 每年5月31日前，信息录入和变更。经确认具有奖励扶助对象资格和因故退出奖励扶助的对象，由县级依据《申报表》和《退出报告单》，将其信息录入“奖励扶助管理信息系统”。
省、地两级人口计生部门要登录“奖励扶助管理信息系统”，负责督促所辖各县（市、区）及时录入上报信息，并对下级数据进行必要的汇总分析和数据下载工作，将奖励扶助对象名单进行备案。
第十二条 每年6月10日前，报送信息。人口计生部门要向同级财政部门和代理发放机构提供当年奖励扶助对象的个案和汇总信息，即：《奖励扶助对象花名册》（表样见附件3、XML格式见附件8）、《奖励扶助对象（预测）人数汇总表》（见附件4）。
第四章 奖励扶助资金信息
第十三条 每年6月30日前，中央财政按照国家人口计生委提供的当年奖励扶助对象人数，将所负担的奖励扶助专项资金下达到试点省份。7月31日前，地方财政负担的配套奖励扶助专项资金应及时足额拨付到位。
第十四条 每年8月31日前，代理发放机构应根据人口计生部门提供的当年《奖励扶助对象花名册》，将专项资金一次性划拨到奖励扶助对象个人储蓄账户，填写《奖励扶助金发放情况花名册》（见附件5）。每年12月31日前,将奖励扶助金发放信息录入“奖励扶助管理信息系统”；或将表格以电子文件（XML格式，见附件9）方式传送反馈给人口计生部门，由人口计生部门将信息导入“奖励扶助管理信息系统”。
在奖励扶助资金划拨到个人账户之前，发现奖励扶助对象信息有误，不符合奖励扶助对象条件的，应立即终止向该对象发放资金，并填写《退出报告单》，立即作退出处理。
第十五条 每年1月31日前，省级人口计生部门向同级财政部门反馈上年度奖励扶助专项资金发放情况，即：《奖励扶助资金发放情况汇总表》（见附件6）。
第十六条 建立奖励扶助对象人数和奖励扶助资金需求预测预报制度。可根据几年间60周岁奖励扶助对象人数占总人口比重的变化趋势等信息，制定具体预测方案，预测下年度奖励扶助对象人数。并根据奖励扶助金标准，预测下一年度奖励扶助资金需求。省级人口计生委于每年9月30日前，国家人口计生委于每年10月31日前，向同级财政部门提供下年度奖励扶助对象汇总信息（见附件4）和下年度资金需求计划，即：《奖励扶助资金需求计划表》（见附件7）。
第五章 信息管理与质量监督
第十七条 各相关部门应根据各自职责分工，建立信息管理制度，明确专人负责信息管理工作。
第十八条 各相关部门要建立信息质量监督检查机制，对本部门奖励扶助工作开展情况进行督促检查。人口计生部门应对奖励扶助对象的资格确认工作和资金发放等情况进行检查，确保奖励扶助资金准确、及时发放。资金发放情况的检查可与奖励扶助对象资格年审结合进行。
第十九条 人口计生部门、财政部门、代理发放机构之间相互交流信息应同时使用书面和电子两种格式。书面格式的资料，须经单位负责人签字，加盖单位公章后报送。
第二十条 建立信息处理、利用、发布制度以及安全管理制度和监督机制，明确各级各类用户的使用权限和安全责任。妥善保管密码，密码至少每半年更换一次，不得越权获取或处理信息，不得擅自对外提供相关信息。
第二十一条 将各种书面工作资料保存入档，并定期进行电子信息的备份，长期、妥善保存，形成安全可靠的备份信息资源。
第二十二条 鼓励奖励扶助对象的管理与代理发放机构的信息系统、公安部门的户籍管理信息系统、育龄妇女信息系统等有机结合，实现信息共享，提高工作效率。各地育龄妇女信息系统中49周岁以上的个案信息应长期保存，10年后提示必要工作信息。
第六章 附 则
第二十三条 本规范由国家人口计生委发展规划司负责解释。
第二十四条 本规范自发布之日起实施，原《全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度信息管理规范（试行）》（人口厅发〔2004〕64号）同时废止。
国家人口计生委办公厅
二○○五年十一月十五日
所谓事实收养是指亲友、群众公认或当事人所在村（居）民委员会证明确以养父母与养子女关系长期共同生活的、未办理合法手续的收养行为。 我国因民间收养历史悠久，民众法律意识淡薄，社会上随意弃婴和收养的现象屡有发生，加之当前国家法律及相关政策的冲突与缺陷，使事实收养现象在我国特别是农村广泛存在，给不少收养家庭和被遗弃婴童的生活带来了隐患，影响了社会的整体和谐。
一、中国农村事实收养问题产生的主要原因
（一）传统习俗及家庭观念是事实收养产生的社会原因
中国古代的收养制度一般均是以立嗣、传宗接代为出发点，自其形成法律制度伊始，收养制度一直是我国民法一项重要的法律制度。保护儿童最大利益是我国制定和实施收养法的根本宗旨和最高原则。但作为历史悠久的文明古国，根深蒂固的“家本位、亲本位”观念，使父母将子女被视为私有财产。尽管 “子女本位”原则在我国当前的立法思想中得到一定体现，但在立法和司法过程中，视子女为父母的私有财产的思想仍未完成摆脱，剥夺不负责任的父母的监护权的规定仍不够彻底。尤其在收养制度上，仍未摆脱父母权利本位的指导思想。只规定对生父母弃婴行为的处罚，却对其监护权问题只字不提，认为孩子由生父母抚养合情合理，其遗弃行为再严重也要保留其对子女的监护权利资格。这种传统观念在法无明文规定不禁止的立法模式下，使被遗弃孩子和收养人的正当利益不断受到侵害，为违法遗弃行为开了绿灯。
（二）法律与政策的冲突是事实收养产生的制度原因
建国后在很长时间里，我国一直没有一个系统、完整的收养法规，公民在成立收养时，由于无法可依，加之二十世纪七十年代末开始实行的计划生育基本国策与之后制定实施的收养法之间因调整对象不同导致两者在实践中经常发生冲突，在客观上造成了事实收养的存在。法律规定非婚生子女应与婚生子女同等对待，而收养法规定收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构无关的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和只收养一名的限制，从而产生先生育后收养和先收养后生育这两种现象尽管情况一样，仅次序有别，但实际结果使非婚生子女与婚生子女仍存在很大差别。最终不能办理登记形成事实收养，并影响了计生政策和收养制度的进一步贯彻落实。
（三）执法管理缺位是事实收养产生的现实原因
行政执法机关、司法机关对被拐卖儿童案件、非计划生育案件的查处，只注重对违法人员的刑事、行政责任追究，却忽视对被事实收养人、收养人的合法权利的维护和处理，从而导致这些事实收养行为长期处于不正常状态。相关管理服务的机关缺乏社会责任感，没有看到事实收养产生的社会问题及其严重性，甚至有些机关将处理事实收养问题与处罚违反计划生育问题相结合，以追收违反计划生育罚款或征收社会抚养费为办理收养登记手续的条件，导致不少事实收养人躲避收养登记。尽管收养法规定遗弃婴儿由公安部门处理，构成犯罪应依法追究刑事责任。但事实上，因公众将个人收养视为积德行善行为，未意识到弃婴行为的违法犯罪性质，反而把弃婴送子行为看作是他人的私事，对弃婴者存有一定宽容心，因此，遭到法律制裁的遗弃者寥寥无几，助长了弃婴事件的发生和事实收养问题的出现。
二、中国农村事实收养问题产生的影响
现实生活中确有不少事实行为依靠传统习惯和道德规范进行调整，与社会利益不相冲突。但是，事实收养行为既受到法律禁止性规范的排斥，也与习惯和道德难以协调，影响了社会整体利益：
一是使父母子女关系处于不确定状态。在事实收养人与被事实收养人之间，由于法律的禁止性规定，不能产生拟制父母子女关系。又因事实送养人不能出现，导致被事实收养人与生父母之间的父母子女关系中的父母主体缺位，造成这部分被事实收养人没有父母亲的不正常现象。
二是使相关当事人的权利义务得不到保障。比如，当事人涉及到监护、继承、损害赔偿、农村土地承包经营等等民事法律关系中的权利和义务都难以确定。
三是对社会管理造成障碍。比如人口户籍管理、教育管理、社会保障、劳动就业等等，都会因为事实收养人、被事实收养人的身份未定产生管理困难，这些问题也使司法活动面临尴尬局面。人民法院在审理上述问题引发的纠纷时，难求法律效果与社会效果的统一。因此，事实收养问题既是社会问题也是法律问题。
三、解决中国农村事实收养问题的主要途径
家庭是社会的细胞，享受亲情是每个人的权利。解决我国农村事实收养问题，必须将其纳入到法制轨道，真正把好事办好、管好。
（一）加强法制宣传力度，促进民众观念的转变
加强《收养法》、《中国公民收养子女登记办法》等有关法律法规的宣传力度，着重从规范收养行为、打击违法事件着手，提高公民的法律意识，从而自觉做到依法收养。一方面应大力提倡助人为乐、珍重生命的道德良知，通过细致的思想工作和多形式的普法宣传，使当事人明白即使是合理行为也应当在法律框架下行使，不使弃婴行为有机可乘；另一方面，要制定专门的社会弃婴管理办法，加大对弃婴行为的查处力度，提高侦查办案效率，并把弃婴查找和公告交由公安部门作为其侦查职能来行使，克服把弃婴查找公告等措施当成是为办理收养登记才实施的消极思想。同时，以基层组织为基础加强农村和城市流动人口监控，鼓励举报和监督，运用社会、公众和舆论力量共同建立起有效的监督机制，从源头上遏制弃婴现象的发生。
（二）完善协调收养法律政策，建立新型收养体系
收养法等有关法律制度应明确规定发现弃婴、儿童后的处理程序，明确计生、民政等相关部门的执法职责，规定私自抚养弃婴、儿童的行为除给予行政处罚外，应将被收养人送福利机构。协调计生与收养政策，一方面，应适当调整现行收养制度，增加收养政策的弹性，使之既能符合计划生育的目的，又能体现“非婚生子女视同婚生子女”的收养原则；另一方面，分清政策之间的界限，在维护社会公德、保护收养家庭合法权益的同时，对不符合收养条件而非法收养的，要认真按照计划生育规定的政策处理。
建立家庭收养试养期机制，由法院先确定是否适合收养，并附于收养人一定的监护权，通过收养与被收养人共同生活一段时间后再通过司法途径确定其收养关系是否成立。在政府主导下积极开展家庭寄养、委托收养、集中抚养，通过制定有效的政策和法规，鼓励各地积极开展多形式的抚养。加强社会福利机构的监管力度，发挥其在收养中的调节作用。建立收养家庭调查和评估制度，通过设立民间收养评估员制度，对已建立事实收养关系的家庭进行追踪调查，增强国家监督和管理。
（三）增强司法救济，保护事实收养各方的正当权利
收养作为一种民事行为，应受民事法律规范的调整。在《收养法》颁布前后，事实上已有大量收养人与被收养人共同生活多年，形成了拟制血亲关系的事实收养关系。适度承认事实收养的合法性，有利于维护既成和睦的家庭关系，解决因事实收养问题引发的各方矛盾，保持社会和家庭的基本稳定，保障事实上已与收养人共同生活多年、有着牢固拟制血亲关系的被收养人的基本权利。因此，在不违背有关法律的基础上，对符合法定内容的事实收养关系应尽可能地给予保护，允许其在一定条件下按收养关系确认和对待，并规定行为成立时即为有效。对其中矛盾较大、社会影响面广而又无法得到法律确认的事实收养关系，可通过司法和救济途径加以认定，等同于合法收养，同时在收养法中明确规定对无效收养行为的救济途径和办法，有利于维护既成的和睦的家庭成员关系，保持社会的和谐稳定，最终实现保护人权的法律价值。
参考文献：
[1]王洪：《婚姻家庭法》，法律出版社2003年版。
[2]杨立新主编：《损害赔偿总论》,人民法院出版社1999年版。