关于印发辽阳市市属集体工业企业资产监督管理办法的通知
辽宁省辽阳市人民政府办公室
关于印发辽阳市市属集体工业企业资产监督管理办法的通知
辽市政办发〔2010〕53号
各县（市）区人民政府，市政府各部门、各直属单位:
经市政府同意，现将《辽阳市市属集体工业企业资产监督管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
辽阳市人民政府办公室
二〇一〇年十一月十日
辽阳市市属集体工业企业资产监督管理办法
第一条 为加强市属集体工业企业资产监督管理，防止集体资产流失，维护企业职工合法权益和社会稳定，根据有关法规、规章的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 市属集体工业企业、市属厂办集体工业企业、以资产量化方式改为股份合作制的市属集体工业企业（以下简称企业）对本企业集体资产进行处置的，应当遵守本办法。
第三条 本办法所称集体资产，是指企业中依法界定为国有资产、其他法人资产以外的，由集体企业共同占有、使用的资产（包括固定资产、流动资产、长期投资和其他资产，如房屋、机器设备、土地使用权、债权股权、商标、特许经营权等）。
本办法所称资产处置，是指企业对本企业资产进行出租、出售、对外投资、资产重组、合资合作、担保和因拆迁等使资产发生变化的行为。
第四条 集体资产处置遵循自主管理和政府指导相结合的原则。企业资产及其合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第五条 市国有资产监督管理委员会（以下称监管部门）负责对企业的政策指导和对集体资产处置的监督保护等工作。具体履行以下职责：
（一）指导企业产权制度改革；
（二）监督企业执行法规、政策和集体资产处置情况；
（三）协调企业产权纠纷和企业经济发展中的问题；
（四）指导企业资产清算、协调处理企业偿还职工债务、职工安置等有关问题；
（五）市政府交办的涉及企业及其资产处置的其他有关工作。
国土资源、住房城乡建设等部门在各自职责范围内负责集体资产处置的有关工作。
第六条 企业应当在依法清产核资、界定产权的基础上建立产权管理制度。企业主要负责人对企业资产承担保值增值责任。主要负责人离任时，应当由具有审计资质的中介机构对其任职期间的资产经营状况进行审计。
第七条 监管部门应当根据企业生产和集体资产的实际情况制定资产处置预案。预案中应当明确资产处置原因、方式、收入用途、债权债务处置方案和职工安置方案等。
第八条 企业进行资产处置的，应当向监管部门提出书面申请，报送监管部门审查。申请材料包括：资产处置申请书，按照监管部门制定的预案编制的资产处置方案、职工安置方案，资产评估报告和验资报告、可行性报告等。
第九条 监管部门应当于受理处置资产申请后20日内审查完毕。经审查符合条件的，应当予以批准；不予批准的，应当书面告知并说明理由。
第十条 企业收到监管部门的批准文件后，应当召开职工（代表）大会讨论，对批准处置的资产是否处置进行票决。职工（代表）大会过半数通过的，方可以进行资产处置，由职工（代表）大会以评估值为依据确定处置底价。
第十一条 对拟处置的资产应当进行资产评估，资产评估应当选择具有法定资产评估资质的机构进行。
第十二条 企业涉及拆迁安置补偿的，应当与拆迁人依法签订书面拆迁补偿安置合同。合同签订前，企业应当就拆迁的地点、拆迁补偿安置事宜、拟拆迁补偿安置的方法以及补偿补助金额、给付方式、给予期限、搬迁期限、违约责任和争议解决方式等主要内容形成书面材料，报送监管部门审查和向职工（代表）大会报告。
第十三条 因停产多年，企业无法组织召开职工（代表）大会的，企业应当将实际情况报告监管部门。监管部门根据企业的具体情况提出处置意见，企业按照监管部门的处置意见对资产进行处置。
第十四条 企业资产处置所得归集体所有，主要用于安置职工；靠自身积累发展起来的企业，产权收入由监管部门代管，所有权归企业。
第十五条 企业终止的，企业应与在职人员全部解除劳动关系，资产处置所得按照下列顺序处理：
（一）清算活动所产生的合法支出；
（二）职工工资和社会保险费用等；
（三）拖欠的税费；
（四）拖欠银行的贷款或者其他债务。
同一顺序不足清偿的，按照比例分配。
第十六条 资产处置收入在征得企业职工（代表）大会通过后，存入监管部门设立的集体资产处置收入专户，由监管部门按照职工（代表）大会通过的分配方案进行拨付。
第十七条 未按照本办法规定程序进行资产处置的，国土资源、住房城乡建设等有关部门不予办理产权转让手续。
第十八条 违反本办法规定的，由监管部门责令改正。情节严重的，由监管部门或者有关机关对主要责任人或者负有主要责任的负责人给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关处理。
第十九条 本办法自2010年12月1日施行，有效期3年。
缺席判决制度是民事诉讼中的一项重要制度，其对维护到庭一方当事人合法权益，发挥了较大作用，但在被告缺席的情况下，庭审过程中只有原告举证，没有质证环节，给证据的审核认定及案件事实的查明带来困难。实践中我国的缺席判决制度在操作上常与案情不相适应，在立法上存在一定的缺陷。因此需要借鉴国外的经验，同时结合我国司法工作的具体情况，对缺席判决制度进行改革。
一、缺席判决的含义及特征
缺席判决是指开庭审理案件时，只有一方当事人到庭，人民法院依法对案件进行审理之后所作出的判决。缺席判决是相对于对席判决而言的。开庭审理时，只有一方当事人到庭，人民法院仅就到庭的一方当事人进行询问、核对证据、听取意见，在审查核实未到庭一方当事人提出的起诉状或答辩状和证据后，依法作出的判决，就是缺席判决。我国民事诉讼法第１２９条、第１３０条、第１３１条第二款对缺席判决作了明确规定。第１２９条规定：原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理；被告反诉的，可以缺席判决；第130条规定：被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决；第131条第二款规定：人民法院裁定不准许撤诉的，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第157、158、159、160条对无民事行为能力、限制行为能力的法定代理人及有独立请求权的第三人缺席时也作了类似规定。
根据这些规定，我国的缺席判决制度即非缺席判决主义，也非一方辩论主义。 一方面，它与缺席判决主义的缺席判决制度有着明显的不同。这种不同主要表现在：首先，对原告的处理，我国的做法是“可以按撤诉处理”；而缺席判决主义的处理通常是拟制为原告放弃诉讼请求。这两者指向的对象不同———前者指向诉讼程序，后者指向实体问题；产生的法律效果也不同———前者导致诉讼的结束，争议恢复到未起诉时的状态，后者则导致当事人实体权利的丧失。其次，对被告的缺席，我国虽然也规定法院“可以缺席判决”，但是根据我国民事诉讼法“以事实为根据，以法律为准绳”的立法精神，法院对未到庭当事人已经提出的答辩状和其他诉讼材料仍应认真地进行审查，该方当事人的合法权益仍应受到充分的考虑。这与缺席判决主义因一方缺席便判定其败诉有着明显的不同。最后，我国对缺席判决不设立异议制度，缺席判决的效力等同于对席判决；而在缺席判决主义下，缺席判决可因缺席方的异议而失去效力，并使诉讼恢复到判决前的状态。
另一方面，我国的缺席审判制度也不同于一方辩论主义的缺席判决制度。这表现在：首先，我国法律对原被告的缺席区别对待，而一方辩论主义则不分原、被告，任何一方的缺席均可能引起缺席判决。其次，在我国，缺席判决由人民法院依职权作出，而在一方辩论主义下，缺席判决一般是经到庭一方当事人的申请而作出。
二、我国缺席判决制度的缺陷
我国在立法上，只规定了可以使用缺席判决的情形，却未对具体的程序和审理方式作出详细的规定，由于立法的不明确，在缺席判决制度的具体设计和操作方面还存在着以下缺陷。
（一）我国的缺席判决制度偏重于实体公正，忽略了程序公正。主要表现在，法院在一方当事人缺席的情况下，仍要查清案件事实才能作出判决，法院判决的依据不是到庭一方的陈述，也不是缺席一方的诉讼材料，而是法院依职权调查的证据。法官陷入了主动查证的活动之中，法院代替了缺席被告的位置作出防御，将缺席案件变成法院和原告之间的诉讼，使当事人对法官的中立地位产生质疑。
（二）适用缺席判决的法律条件不具体。我国的缺席判决制度规定，原、被告经传票传唤后拒不到庭或中途退途，可以适用缺席判决。其中“到庭”所指“庭”在空间上的含义无疑是指开庭的法庭。但在时间上是截止在诉讼的哪个阶段无从可知。由于规定不明确，在司法实践中，法官在审理案件时遇到许多难于决断的问题，如：1、一个案件原告或被告为多人，其中只有部份当事人到庭，部份当事人不到庭是否适用缺席判决？2、一个案件因经数次开庭，但部份当事人有时开庭未到庭，有时中途退庭，是否适用缺席判决？3、如果一个案件即使只有部份当事人出庭也需要数次开庭，是否每次开庭都应传票传唤未到庭当事人，如果应传票传唤且是公告传唤，此类案件的审理效率如何保证？4、一个案件历经数次开庭，有时原告不到庭，有时被告不到庭，应如何处理？5、如果案件审理过程中双方当事人均到庭，只是在辩论阶段一方当事人未到庭，是否应当缺席判决？6、如果未出庭当事人在庭前递交了答辩状，是否可视其为进行了答辩？对以上问题我国的缺席判决制度在法律实用上都有许多需要改进和完善的地方。我国的缺席判决制度在程序上的不具体，常使法官在办理案件时自主权利过滥，导致在缺席判决时各行其事或对缺席判决的条件已经成熟和不成熟的案件难于决断，不敢大胆适用缺席判决，无法从程序公正和审判效率上切实保障当事人的合法权益。
（三）传票传唤的问题。在法院送达过程中，以邮局的送达回证签收回执单作为送达依据，并不审查具体签收情形，只要被告未到庭，就作出缺席判决。但如下情形：未成年家属代为签收；被告下落不明，成年家属代收后无法转交；邻居等无权代为签收；甚至是邮递员冒名签收；这些情形显然是不具有法律效力的，造成了对当事人权利的侵害。
（四）对缺席一方当事人的上诉权未加限制。在我国，无论缺席一方当事人的缺席原因如何，缺席被告只要不服判决，一律有权向上一级法院提出上诉，这样的做法对到庭一方当事人显然是不公平的。有些被告出于恶意利用缺席判决制度这一规定，无故不到庭或未经法庭许可中途退庭，一审判决后再提出上诉，以此达到拖延诉讼时间的目的。如果纵容这种现象漫延而不给予相应制约，既损害了法律的尊严，也违背了我国司法公正、高效的原则，同时人为地增加了原告的诉讼成本。笔者认为应对故意缺席或未经法庭许可中途退庭的被告的上诉权利加以限制，因为被告故意缺席，是以不作为的方式处分自己的权利，未经许可中途退庭则是以一种消极的作为方式处理自己的权利，二者均应视为被告放弃了自己在诉讼上的权利，法官可以就原、被告提供的诉讼材料进行审查并作出判决，原告败诉的可以上诉，被告败诉则不允许上诉，因为根据一事不再理的原则，被告已经放弃的诉讼权利不得在二审程序上实现。
三、完善缺席判决制度之建议
缺席判决制度是民事诉讼制度的一部分，在民事审判中只相对于对席审判而言，是民事诉讼程序的特殊情况，不是完整的诉讼程序。纵观世界各国，确立缺席判决制度的最终目的在于鼓励当事人积极参加诉讼，完成各种诉讼行为，尽量减少缺席情形的发生；在一定意义上尽可能维护当事人的平等地位，充分保障双方当事人在诉讼中攻守平衡的机会和手段。一个科学、完整的诉讼程序不但应体现公正和效率这两大主题，还应在司法实践中便于操作和适用，具备公正、高效、便捷的特点。我国现行的缺席判决制度因受立法理念的制约、模式设计的不协调，其功能远不能得到应有的发挥。完善和改革我国的缺席判决制度，既是设定法律的内在要求，也是审判方式改革的必然趋向。
（一）设立专门送达的确认程序。我国民事诉讼法规定普通程序只能以传票的形式通知当事人，简易程序则可以采用简便的方式通知当事人，如口头传唤、电话通知等方式。笔者认为由于缺席判决直接关系到诉争实体权利的归属，不宜使用简易程序的简便送达方式通知当事人，而应用传票、公告的方式送达起诉状副本及开庭传票。法官在缺席判决之前要严格审查应诉通知书、起诉书副本、传票的送达是否符合《中华人民共和国民事诉讼法》第77、78、79、80、81、82、84条的相关规定，在确定送达合法的情况下还要审查当事人未到庭的理由是否正当，如果当事人有正当理由未能出庭，应延期审理。
（二）设立缺席判决的申诉救济制度。在缺席宣判后，允许当事人在一定的期限内对缺席的合理性和正当性提出异议，并审查理由，来决定下一步的程序。
（三）完善检察院的监督职能。民事行政检察因立法的先天不足，不能以诉讼参加人的身份参与诉讼活动的全过程，事后监督使检察机关成为民事案件立案和审理活动的局外人，无法及时发现和纠正法院在诉讼程序上的违法情况，只能依靠当事人的申诉来进行民事监督，所以应该完善检察院对法院缺席判决制度的监督职能。
综上所述，在审判实践中，为了更好地保护当事人的诉讼权利及实体权利，法官一方面应大胆运用缺席判决，不应因为出现缺席情况而使案件久拖不结;另一方面又要严格按法律程序适用缺席判决，避免缺席判决适用的扩大化。