环境保护部


关于印发《2009-2010年全国污染防治工作要点》的通知

环办函〔2009〕247号


各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），新疆生产建设兵团环境保护局，各计划单列市、省会城市环境保护局：

　　为贯彻落实2009年全国环境保护工作会议和全国污染防治工作现场会精神，顺利完成“十一五”污染防治各项工作任务，我部制定了《2009—2010年全国污染防治工作要点》。现印发给你们，请结合实际，研究落实。

　　附件：《2009-2010年全国污染防治工作要点》

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年三月二十三日

附件：

2009-2010年全国污染防治工作要点

　　当前和今后一个时期，污染防治工作的指导思想和总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，努力推进环境保护历史性转变，坚持全面改善环境质量，努力维护好广大人民群众的环境权益，坚持以防为主、防治结合，逐步建立起全防全控的防范体系和高效的环境治理体系，综合运用法律、经济、技术、行政和信息公开手段，努力推动发展方式转变和产业结构调整，实现环境保护与经济社会发展的有机融合。

　　为完成“十一五”污染防治工作任务，要将全面改善环境质量作为污染防治的根本任务，将以防为主防治结合作为污染防治的根本方针，将全面推进重点突破作为污染防治的根本方法，将减少污染物产生作为污染防治的根本途径，将综合运用法律、经济、技术、行政和信息公开等措施作为污染防治的根本手段。

　　2009-2010年要努力完成以下八个方面工作：

　　一、毫不松懈地抓好饮用水环境安全保障工作，着力解决危害群众健康的突出环境问题

　　（一）扎实做好饮用水环境安全保障基础工作。继续做好饮用水水源保护区划分与调整工作，2010年年底前，完成所有城镇集中式饮用水水源保护区的划定工作。深化全国饮用水水源地基础环境调查及评估，在城镇调查的工作基础上，进一步调查评估典型乡村饮用水水源地环境状况。

　　（二）编制和实施饮用水源保护规划。认真落实《全国城市饮用水安全保障规划》。完成《全国城市集中式饮用水水源地环境保护规划》和《全国地下水污染防治规划》的审核报批并督促落实。逐步加强农村地区饮用水水源保护工作。

　　（三）强化城市饮用水水源水质达标工作。建立健全城市饮用水水源环境状况的评估与报告制度，各级环保部门每年要向当地政府报告辖区内重要饮用水水源环境状况评估结果。环保重点城市每年要对辖区内集中式饮用水水源进行全面的检查评估。检查评估情况要及时报送环境保护部。严厉打击威胁饮用水源安全的违法排污行为，坚决依法取缔水源保护区内的排污口。

　　二、加快实施重点流域海域污染防治规划，让江河湖海休养生息

　　（四）加强重点流域规划实施情况的考核评估。制定实施重点流域水污染防治规划执行情况考核评估暂行办法。自2009年起，会同国务院有关部门，每年组织对重点流域各省级人民政府规划执行情况进行考核评估，适时向全国通报。

　　（五）建立完善跨界断面水质考核制度。国家对所有流域的跨省界断面进行考核，各省区市要对跨市、县界断面水质进行考核。

　　（六）深入开展湖库生态安全评估。会同有关部门和地方政府，在九大重点湖库生态安全评估的基础上，提出综合治理方案。各地要组织开展辖区湖库生态安全评估，提出相关治理措施，实行“一湖一策”。

　　（七）大力推动海洋污染防治。沿海省区市要编制实施辖区内碧海行动计划。推动实施重点海域环境保护规划、计划。研究重要海域环境容量，开展重要河流入海污染物通量监测，防范陆源污染。会同有关部门开展海洋环保专项执法检查活动。加强海洋环境监测和管理能力建设，提高海岸带和海洋生态监管水平。

　　三、建立区域联防新机制，全面推进大气污染防治工作

　　（八）在重点地区开展大气污染区域联防联控。组织划定大气污染联防联控重点区域，编制防治规划。继续做好京津冀地区大气污染防治。推动长三角、珠三角地区建立大气污染联防联控机制，确保上海世博会和广州亚运会期间空气质量达标。

　　（九）全面开展氮氧化物污染防治。以火电行业为重点，开展工业氮氧化物污染防治。在京津冀、长三角和珠三角地区，新建火电厂必须同步建设脱硝装置，2015年年底前，现役机组全部完成脱硝改造。研究扶持政策，提高氮氧化物污染防治技术水平。

　　（十）推动大气挥发性有机物污染防治。组织开展加油站、储油库和油罐车油气污染治理。2010年年底前，长三角和珠三角城市按标准要求完成加油站、储油库挥发性有机物治理工作。全面禁止在居民区内露天进行喷漆、喷塑等生产作业。加强餐饮行业油烟治理，城市餐饮业油烟排放限期达标。

　　四、严格环境准入，构建工业污染预防新体系

　　（十一）加强重点行业环境准入管理。配合有关部门出台产业政策，促进“两高一资”行业结构调整。研究产污强度指标体系，探索建立准入制度。继续发布重点行业工业企业环保达标公告，限制不达标企业产品出口。

　　（十二）深入推进重点企业清洁生产。继续公布“双超”、“双有”企业名单。全面开展重点企业清洁生产评估和验收。发布清洁生产审核与实施情况年度通报。加大对重点企业清洁生产的资金支持力度。逐步将实施清洁生产的减污成果与总量减排挂钩。

　　（十三）加强上市公司环保核查与监管。继续开展上市环保核查培训。规范核查工作程序。加大对上市公司环保监管力度。发布上市公司环保信息披露工作指南，建立健全环保信息披露制度。研究上市公司环境绩效评估指标体系，开展评估试点。

　　五、深化城市环境管理，改善城市环境质量

　　（十四）深化城市环境综合整治。继续发布全国城市环境管理与综合整治年度报告，扩大公开公布范围，加大曝光力度。逐步扩大“城考”范围，到2010年，全国所有设市城市都要纳入考核。开展“十二五”“城考”指标修订工作。各省级环保部门要加大“城考”工作指导力度，加强数据核查核实。

　　（十五）稳步推进创建国家环境保护模范城市工作。巩固创模成果，加大明查暗访力度，确保模范城市先进性。完善警告和摘牌制度，形成“能上能下”机制。2010年1月1日起，按照《“十一五”国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则（修订）》新要求进行考核与复查。

　　（十六）强化机动车污染防治。继续发布达到国家机动车排放标准的新生产机动车型和发动机型公告。严格实施机动车环保生产一致性检查。加强在用车环保检测，推行环保合格标志。加大高排放车辆淘汰力度，研究相关经济补偿政策。严格车用油品和清净剂的环保监管。

　　（十七）推进噪声污染防治。2010年年底前，按照《声环境质量标准》完成全国城市环境噪声功能区划。

　　六、强化管理，推进固体废物和化学品污染防治

　　（十八）全面推进固体废物环境管理。落实国家和省级固体废物管理中心能力建设规划，健全地市级固体废物管理体系。发布《进口废物管理办法》，完善进口废物“圈区管理”，加强重点地区的环境监管。强化危险废物全过程监管，加快建设处置设施，规范管理医疗废物。加强城市污水处理厂污泥和垃圾填埋场渗滤液治理的技术交流和环境监管，推进污水处理厂污泥、垃圾填埋场渗滤液的无害化处理处置。

　　（十九）完善电子废物环境管理。贯彻落实《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，研究制定配套政策。建立电子废物回收体系，规范拆解利用。在典型电子废物集中处置区域，开展污染调查与风险评价。

　　（二十）深入推进化学品环境管理。加快推进立法工作，逐步建立化学品环境风险管理体系。夯实工作基础，摸清化学品的生产和储存地点，继续开展持久性有机污染物调查，建立污染源信息动态更新机制，加强重点污染源监管。完善有毒化学品进出口和新化学物质登记审批程序，建立地方环保部门前置审批和后期监管制度。

　　七、推进全国环境形势分析评估，谋划“十二五”工作

　　（二十一）开展全国环境形势分析评估。推动建立部门联合工作机制。分析污染现状，预测变化趋势，提出对策措施，发布全国环境形势评估报告。分析重点行业污染治理情况和发展趋势，发布重点行业污染防治评估报告。

　　（二十二）开展“十二五”污染防治规划前期准备和编制工作。评估重点流域、海域、酸雨和危险废物等“十一五”污染防治专项规划实施情况。研究“十二五”规划编制思路和程序，建立污染防治重点项目库，探索完善“以奖促治”等政策措施。

　　八、完善污染防治法律法规体系，建立健全环境保护长效机制

　　（二十三）修订和制定有关法律法规。修订《中华人民共和国大气污染防治法》。修订危险废物转移联单、新化学物质和持久性有毒化学物质等环境管理办法。

　　（二十四）研究探索污染防治长效机制。探索建立企业污染损害赔偿、跨界水质断面污染赔付和饮用水源上下游环境补偿机制。

　　（二十五）认真履行国际环境公约。组织做好《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》和《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》履约工作，并纳入日常环境管理，加强执法监督。


学员驾校内错踩油门撞死教练该如何定性

作者：李旺城


一、基本案情
2004年11月20日中午，在北京顺义玉马教练场飞天驾校内，一名女学员在学开车时，踩刹车却错踩了油门，竟把车斜前方的教练撞倒，教练经抢救无效死亡。
当时这名飞天驾校的女学员甲开着1041大货车练习贴库倒库，开了一段时间后，教练乙下了车，跟在货车旁边让甲继续练习。教练乙当时让甲练倒挡，她无意中挂了前挡，于是乙让她停车。此时货车离墙十几米，乙一边说一边跟着车跑，当他跑到车的斜前方时，没想到女学员甲突然踩到了油门，乙躲闪不及，被撞到了前方的墙上。车头部位被撞瘪，挡风玻璃被震碎，学员甲也吓傻了。在场的人赶紧打120急救电话，把乙送到医院。下午五六点钟，乙因抢救无效死亡。
二、意见分歧
针对女学员甲错踩油门撞死教练的行为该如何定性的问题，有以下三种意见：
第一种意见认为，学员甲的行为构成过失致人死亡罪。理由是：我国对交通工具，特别是机动车辆的运行安全要求特别严。不管是学员还是老司机，一旦驾驶就必须尽到足够的注意义务，所以甲应该对自己的错误操作而造成的致人死亡的后果负责， 当然乙未在车上指导也是有过错的。虽然甲有相应的减轻情节，但她不能免责。
第二种意见认为，学员甲的行为应构成交通肇事罪。理由是：在主观上，甲是过失而不是故意。客观上，由于甲驾驶技术不高和错误操作导致致人死亡的后果发生，符合交通肇事罪的构成要件，因此，该案是一起普通的交通肇事案件，对甲应定交通肇事罪。
第三种意见认为，学员甲的行为不构成犯罪。甲不存在《刑法》第十五条规定[1]的过失，原因是她对于驾驶学习过程中发生的危险无法充分预见，且对于预见到自己操作行为的危害性并控制危险行为的能力也比较低。 甲在学习过程中出现操作失误，且失误没有得到及时纠正，这样的危险结果的产生是教练乙过失造成的。乙把甲独自留在车上驾驶，就是一种疏忽大意或过于自信的表现，另外乙在甲驾驶出现危险的时候采取了错误的措施（跑到车的斜前方），更是一种没有尽到注意义务的表现，所以其过失是导致其死亡结果的直接原因。因此，女学员甲不构成犯罪。
三、评析意见
笔者同意第三种观点，女学员甲的行为不构成犯罪，本案应属于意外事件。
1、女学员甲的行为不构成交通肇事罪。根据《道路交通安全法》第一百一十九条对“道路”和“交通事故”的界定，“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。“交通事故”是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。很显然，本案不属于道路交通事故，因此女学员也不构成交通肇事罪。
2、女学员甲的行为不构成过失致人死亡罪。《刑法》第二百三十三条过失致人死亡罪所规定的过失是指行为人主观上对其行为导致的后果应当预见，由于其疏忽大意而没有预见或者已经预见但对自己过于自信，轻信可以避免，即包括过于自信和疏忽大意的过失。从案情来看，甲的行为显然不属于过于自信的过失，因为她是初学者，甚至连档位、刹车、油门的位置都不熟悉，根本谈不上自信。那么其是否属于疏忽大意的过失，则要从更细致的角度来分析。笔者认为从以下两个方面可以排除其主观上的疏忽大意：（1）是否属于疏忽大意，是以公众对某件具体的事情可预见性的程度作为评判标准。凡是初学车的人，都有踩错油门挂错挡的经历。因此，公众会认为学员在学习期间踩错油门挂错挡，是一个难免的技术错误，已经不属于疏忽大意的范畴。（2）甲挂错挡和车即将撞墙时思维已经紊乱，她更是无法预见教练会突然出现在车前的情况。当这种突如其来的事情发生时，她本想踩刹车，却踩到了油门。可以想象那一瞬间，甲的大脑已经无法正确控制其行为。因此，甲主观上已经不是什么属于疏忽大意的问题。既然从以上二个方面无法认定甲主观上存在过失，因此甲不构成过失致人死亡罪。
3、 女学员甲的行为不构成犯罪。本案定性的最大争议在于该学员在主观上是否存在疏忽大意的过失。而确定疏忽大意的过失的存在，必须把握两点：一是行为人具有特定的预见义务；二是在特定情况下行为人有足够的预见能力。就本案而言，第一，预见义务显然应由学员、教练和驾校三方共同承担，而足够的预见能力对学员来讲尚属于到驾校学习的内容之一，无论是预见危害后果的能力还是在现实危险的情况下避免危害结果的能力，对学员来讲都还是过高的要求，特别是还不能把这种学员方面的预见义务上升到为刑法调整的范畴。第二，女学员不存在《刑法》第十五条规定的过失，原因是女学员在培训活动中是一个非专业人员，她对于驾驶学习过程中发生的危险无法充分预见，且对于预见到自己操作行为的危害性并控制危险行为的能力也比较低。对于驾校学员，教练、驾校包括有点常识的老百姓都清楚，这些人绝对是潜在的“不稳定因素”，有鉴于此，在驾驶培训中对于危险或损害结果有注意义务的是培训机构及其指派的培训人员，而不是学员。本案中出现的这种损害结果正是培训机构和培训人员应当预见并采取积极措施防范的，而不是女学员所要预见的义务范围。 第三，女学员在学习过程中出现操作失误，且失误没有得到及时纠正，这样的危险结果的产生是教练过失造成的。因为一是教练把女学员独自留在车上驾驶，就是一种疏忽大意或过于自信的表现。二是教练在女学员驾驶出现危险的时候采取了错误的措施（跑到车的斜前方），更是一种没有尽到注意义务的表现，所以说，乙的过失行为是导致其死亡结果的直接原因。因此，除非能够证明女学员在主观上存在故意，否则本案应属于意外事件。
四、处理建议
女学员甲错踩油门撞死教练的行为不构成犯罪，本案应作为民事损害赔偿案件进行处理。

注释：
[1] 我国《刑法》第十五条规定：应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，以致发生这种结果的，是过失犯罪。
过失犯罪，法律有规定的才负刑事责任。