探析不起诉制度的特点及救济途径

作者北安市人民法院刘成江

一、不起诉的特点

我国不起诉制度基于我国的社会状况和文化传统，反映了我国经济发展、社会进步的客观需要，具有鲜明的中国特色。

（一）不起诉内容的广泛性

为提高诉讼效率，保证诉讼质量，各国的不起诉制度在实践中应用较广，但在立法中规定的比较简单。一般在刑事诉讼法中只规定两类不起诉:如日本、德国、韩国在立法中规定了法定不起诉和酌定不起诉，而英国、法国在立法中规定了法定不起诉和存疑不起诉。我国的不起诉不仅吸收了免予起诉的合理内核，保留原刑事诉讼法中的不起诉，又增加了对于补充侦查的案件，人民检察院认为证据不足，不符合起诉条件的不起诉。这样，我国不起诉具有多样性和广泛性。而且具体规定了各种不起诉的操作程序，便于司法实践中操作和适用。

（二）不起诉主体的独占性

各国的不起诉权都由检察官行使，但都受到一定的限制。如法国检察官只有不起诉的建议权，而没有决定权，由预审法官决定;日本检察官有不起诉的决定权，却受到“检察委员会”的审查，一定条件下还受到法院的审查。因此，其不起诉的主体不具有独占性。而我国的检察机关是独立行使法律监督职权的机关，既不隶属于司法行政机关，也不依附于法院系统，独享不起诉的决定权和审查权。1979年刑事诉讼法第93条第2款赋予公安机关免予起诉的建议权，而修改后的1996年刑事诉讼法则让人民检察院垄断不起诉权，即使由免予起诉衍生的酌定不起诉，公安机关也无建议权。根据刑事诉讼法第129条规定，公安机关侦查终结的案件移送人民检察院审查时，只能写出起诉意见书，而不能提出不起诉意见。这是我国刑事诉讼中公安机关、检察机关、审判机关分工负责原则的具体表现，有利于加强检察官的工作责任心，提高工作效率。当然，被不起诉人、被害人和公安机关对检察机关不起诉决定的监督、制约并非是对不起诉权的分割，检察机关是我国有权作出不起诉决定的唯一主体。

（三）不起诉程序的民主性

我国刑事诉讼法对不起诉制度的修改，强化了对犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保护。在决定不起诉的程序方面，诉讼民主表现得最为明显。首先，在决定不起诉前，要听取犯罪嫌疑人、被害人及其委托的人的意见;其次，在决定不起诉后，被不起诉人、被害人不服的，可以向人民检察院申诉;再次，公安机关认为不起诉决定有错误的，也可以向人民检察院提出复议、复核;最后，被害人不同意不起诉决定的，就同一案件可以向人民法院起诉。而且，新刑事诉讼法规定，“人民法院受理案件后，人民检察院应将有关案件材料移送人民法院。”这表明在公诉案件转为自诉后，为保证被害人的合法权益，检察机关有将其收集到的证据材料移送法院的义务[1]。

二、不起诉的救济途径

检察机关作出的不起诉决定如果不正确，应当通过法律规定的途径寻求救济，以保障当事人的合法权益和司法的公正，这种救济途径意味着对检察机关滥用不起诉权的限制。如果说，审检分离，不告不理意味着检察机关对法院审判权的限制，以此防止法院滥用审判权，把不该进行审判的人定罪量刑，那么，对检察机关的不起诉权也必须有所限制，防止不起诉权的滥用，以免放纵犯罪分子，使之逃脱法律的惩罚。因而从制度上规定对不起诉的救济途径，是非常必要的。新刑诉法对不起诉的救济途径作出了明确规定。我们认为，不起诉的救济途径按主体可以分为以下二类：

（一）当事人的自我救济途径

这是指被害人、被不起诉人作为案件的当事人，对不起诉决定不服，依刑诉法规定的救济途径自己寻求救济。
1.被害人的自我救济途径
被害人是刑事案件中遭受侵害的一方，因而检察机关作出的不起诉决定如果有错误，被害人的利益就得不到应有的保护，犯罪嫌疑人也得不到应有的惩罚。被害人会首先强烈不服。因此，被害人的自我救济途径尤为重要。新《刑事诉讼法》第145条对此作了明确规定，明确了被害人的自我救济途径有两条：一是向上一级检察机关申诉，如果检察机关维持的，可以向人民法院起诉；二是直接向人民法院起诉。
2.被不起诉人的救济途径
新《刑事诉讼法》第146条实际规定了被不起诉人对检察机关作出的微罪不起诉的决定不服时的救济途径。检察机关依据《刑事诉讼法》第142条第2款的规定作出的不起诉决定，是基于确认被不起诉人有犯罪事实的基础上作出的，虽然不同于原刑诉法中免予起诉的有罪处理，是一种无罪的处理决定，检察机关对被不起诉人的人身、财产也不能作实体上的处分，但检察机关对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，有权提出检察意见移送主管机关处理。在这种情况下，被不起诉人如果认为自己没有犯罪事实，因而不服检察机关的不起诉决定的，可以向检察机关申诉，通过此途径来寻求救济。不过，不起诉决定毕竟是无罪的处理，因而法律只允许被不起诉人进行申诉，没必要也没意义允许被不起诉人有起诉这样的救济途径[2]。

（二）司法机关的监督救济途径

这是指公安机关、检察机关以及法院等司法机关，依其职责对不起诉决定进行监督而形成的救济途径。
1.公安机关的监督制约
对于公安机关移送起诉的案件，检察机关如果作出不起诉决定，表明公安机关与检察机关对于案件应否起诉在认识上存在矛盾。公安机关作为侦查机关，对其移送起诉的案件情况有比较深的了解，因而法律赋予公安机关一定的监督制约权，以利于对案件最终作出正确的处理[3]。新《刑事诉讼法》第144条明确规定了公安机关对不起诉决定的监督制约途径。应当明确，公安机关不起诉的监督制约与被害人的救济途径是不尽相同的，公安机关只能向人民检察院要求复议和提请复核，以此来监督，而不能向法院起诉，因为公安机关只是侦查机关，它不是当事人，也不是公诉机关，不具备起诉的主体资格。
2.法院的监督制约
对于检察机关作出不起诉决定的案件，依“不告不理”原则，法院不能直接受理。但依新刑诉法规定，被害人不服不起诉决定的，可以向人民法院起诉。法院对于被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件，可以作为自诉案件受理；犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当开庭审判[4]。可见，法院对检察机关的不起诉决定，是通过被害人的起诉达到监督制约的，而被害人自我救济也要通过人民法院才可实现。检察机关对某一案件作出不起诉决定，而被害人有证据证明应当追究刑事责任，依法律规定起诉，法院有权对此进行裁决。这既是法院以此对检察机关的不起诉决定监督制约，也是加强对被害人合法权益的保护。
3.检察系统内部的监督制约
依新刑诉法，在被害人的救济途径和公安机关的监督制约中，公安机关可以向上一级人民检察院提请复核，被害人也可以向上一级人民检察院申诉。这表明上一级检察机关对下级检察机关作出的不起诉决定有权监督和复查。在检察系统内，奉行检察一体化原则，即上下级检察机关是领导与被领导的关系。对下级检察机关的司法活动，上级检察机关有权利也有义务监督。因此，上一级检察机关对下级检察机关的不起诉决定进行监督，也是比较有效的，这样有利于督促下级检察机关正确作出不起诉决定[5]。（如网站转载敬请注明作者）
[1] 谭世贵.刑事诉公原理与改革.北京：法律出版社，2002:34
[2] 陈瑞华.刑事诉讼的前沿问题.北京：中国人民大学出版社，2000:206
[3] 肖扬.当代司法体制.北京：中国政法大学出版社，1998:89
[4] 刘立宪.中国刑事法探讨.中国刑事法杂志，2001,1:4
[5] 朱孝清.检察机关侦查教程.北京：法律出版社，2002:65-67


农业部


关于印发《关于进一步加强退牧还草工程实施管理的意见》的通知

农牧发［2005］4号


内蒙古、新疆、青海、宁夏、四川、甘肃、西藏、云南等省（自治区）畜牧（农牧）厅（局），新疆生产建设兵团农业局：

　　实施退牧还草工程是党中央、国务院从我国经济社会发展全局考虑作出的重大决策，是实现可持续发展战略的紧迫任务，是推进西部大开发战略的重要举措。这项工程是关系中华民族生存和发展长远大计的生态工程、绿色工程，是符合广大农牧民利益、体现“三个代表”重要思想的德政工程、民心工程。该工程的实施，对于改善草原生态，维护国家生态安全，促进草原畜牧业和经济社会全面协调可持续发展，对于增加农牧民收入，提高农业综合生产能力，实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，都具有十分重要的意义。

　　为了认真贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强农村工作 提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发[2005]1号）精神，加强退牧还草工程的实施管理，推进工程项目组织实施管理制度化、规范化，提高工程项目的质量和投资效益，根据《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发[1999]16号）和《农业部关于加强建设项目管理的意见》（农计发[2003]18号）以及国家基本建设的有关规定，我部提出了《关于进一步加强退牧还草工程实施管理的意见》。现印发你们，请认真贯彻执行。

　　附件：关于进一步加强退牧还草工程实施管理的意见

　　 农 业 部

　　 二○○五年四月十一日

　　附件

关于进一步加强退牧还草工程实施管理的意见

　　为了加强退牧还草工程的实施管理，推进工程项目组织实施管理制度化规范化，提高工程项目的质量和投资效益，根据《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发[1999]16号）和《农业部关于加强建设项目管理的意见》（农计发[2003]18号）以及国家基本建设的有关规定，按《国家计委农业部关于下达2002年西部地区天然草原退牧还草工程中央预算内专项资金投资计划的通知》（计投资[2002]2857号）确定的部门分工，提出如下意见：

　　一、明确实施退牧还草工程的目标原则

　　（一）退牧还草工程是指通过围栏建设、补播改良以及禁牧、休牧、划区轮牧等措施，恢复草原植被，改善草原生态，提高草原生产力，促进草原生态与畜牧业协调发展而实施的一项草原基本建设工程项目。

　　（二）各级农牧行政主管部门和工程项目建设单位应当加强草原资源保护利用和监督管理。通过工程项目的实施,进一步完善项目区草原家庭承包责任制，建立基本草原保护、草畜平衡和禁牧休牧轮牧制度；适时开展草原资源和工程效益的动态监测；搞好技术服务，积极开展饲草料贮备、畜种改良和畜群结构调整，提高出栏率和商品率，引导农牧民实现生产方式的转变；稳定和促进农牧民增加收入，使工程达到退得下、禁得住，恢复植被，改善生态的目标。

　　（三）工程实施应坚持统筹规划，分类指导，先易后难，稳步推进。在生态脆弱区和草原退化严重的地区实行禁牧，中度和轻度退化区实行休牧，植被较好的草原实行划区轮牧；坚持依靠科技进步，提高禁牧休牧、划区轮牧、舍饲圈养的科技含量。推广普及牲畜舍饲圈养的先进适用技术，加快草原畜牧业生产方式转变；坚持以县（市、旗、团场）为单位确定禁牧和休牧的区域，以村为基本建设单元，集中连片，形成规模；坚持以生态效益为主，经济效益和社会效益相结合。统筹人与自然的和谐发展，实现草原植被恢复与产业开发、农牧民增收的有机统一，促进经济社会全面协调可持续发展。

　　（四）根据国务院西部办、国家发展与改革委、农业部、财政部、国家粮食局联合下发的《关于下达2003年退牧还草任务的通知》（国西办农[2003]8号）的规定“退牧还草工程项目实行目标、任务、资金、粮食、责任五到省，由省级人民政府对工程负总责”。“各省区应将工程建设的目标、任务、责任分别落实到市、县、乡各级人民政府，建立地方各级政府责任制”。县级农牧部门负责具体实施。

　　二、做好项目实施方案的编制审批

　　（五）年度建设任务下达后，由各省级农牧部门会同有关部门按照工程实施的原则，组织项目县（市、旗、团场）编制项目实施方案。实施方案应严格按照国家确定的目标、年度建设计划编制。

　　（六）项目实施方案由省级农牧部门会同有关部门联合报送农业部。经农业部审核后，由省级人民政府批复。经核准批复的实施方案作为项目检查验收的依据。

　　（七）禁牧、休牧、划区轮牧小区施工作业设计，应做到图、文、表齐全，科学合理。各项目建设任务应落实到村、到户，落实到每一块草场。对项目区应当进行实地测量，利用全球定位系统（GPS）对每个项目点登记四至经纬，并纳入数据库，由农业部及有关省区实施卫星遥感监控。

　　三、建立工程项目实施管理的责任制

　　（八）实施退牧还草工程应积极推行项目法人责任制（项目领导责任制）、招标投标制、工程监理制和合同制。对围栏材料必须实行公开招投标，工程监理应由具有草原工程监理资质的监理单位承担。草原改良所需草种应依照《政府采购法》采取集中采购或分散采购。

　　（九）项目建设单位必须建立项目目标管理责任制。应由专人负责工程建设管理，严格执行农业部颁发的《禁牧休牧技术规程（试行）》等九个技术规程，把好工程质量关。

　　（十）各级农牧部门应当依照《农业建设项目监督检查规定》（农计发[2004]10号），加强项目实施的监督管理，建立健全项目管理的责任制。农业部负责对项目实施的指导与监督管理，不定期地对项目进行检查。省级农牧部门要建立项目跟踪检查管理制度，按季度向农业部报送工作总结和工程进度，并于工程项目立项实施的次年1月15日前，向农业部报送本省级年度项目建设工作总结，同时抄报有关部委。

　　（十一）项目县（市、旗、团场）应与农牧户签订禁牧、休牧、划区轮牧合同书，明确责任、权利与义务，确定实施方式、起止时间和实施面积。

　　（十二）各级农牧部门应依照《建设工程文件归档整理规范》（国家标准GB/T50328-2001）的规定，加强工程项目建设信息统计和资料管理工作。实施方案及其批复、项目建设阶段性总结、检查验收资料、资金审批和审计报告、工程监理报告、技术资料、统计数据、图片照片和录像资料及有关项目管理办法、工程质量标准等，应当及时归档保存，严格管理。

　　（十三）各省区应加强工程的科技保障，积极组织开展科技咨询指导工作。有条件的应成立专家组，加强对工程建设的技术论证、咨询、培训和指导，积极推广先进成熟的实用科技成果，提高科技含量。

　　四、发挥工程项目投资效益

　　（十四）工程项目建设资金应严格按照国债资金管理办法和批复的建设内容及年度投资计划使用。

　　（十五）各省区农牧部门要积极争取有关部门落实项目配套资金。

　　（十六）各级农牧部门应切实发挥指导监督作用，会同有关部门督促工程建设单位，加快建设进度，保证工程质量，尽快发挥工程项目投资效益。

　　（十七）各级农牧部门应加强对退牧还草工程任务完成情况、工程进度情况和工程质量情况的监督检查，发现问题，应要求项目单位及时整改。

　　五、抓好工程竣工验收和设施管护

　　（十八）工程项目建设完工后，项目建设单位要及时完成资金决算，做好验收准备工作。省级农牧部门要按照《西部地区天然草原退牧还草工程项目验收细则》（农办牧[2004]65号）的规定，及时组织项目竣工验收。农业部在省级验收的基础上，抽取一定比例的项目进行核验。对验收不合格的，要限期整改。

　　（十九）对没有不可抗拒的原因未按期完成任务，工程建设未达到国家有关技术标准要求，未经批准随意变更计划及建设内容，违反有关政策和规定，不发或少发退牧还草粮食补助，项目管理存在严重问题，弄虚作假、欺下瞒上、谎报工程建设情况的项目，停止安排退牧还草工程建设任务。按照有关规定予以处理。情节严重的，还应依据有关规定追究当事人、项目负责人、相关单位和有关领导的责任。

　　（二十）各级草原监理机构应依法加强对禁牧、休牧、划区轮牧的监督管理，加强对项目区内围栏等基础设施的管护，保护建设成果。

　　六、提高草原科学保护和合理利用水平

　　（二十一）各省区要依据《草畜平衡管理办法》（中华人民共和国农业部令第48号）的规定，结合项目区实际情况，定期核查项目建设户草原载畜量，加强草畜平衡和划区轮牧的技术指导与管理，帮助牧民提高草原利用水平。

　　（二十二）各级草原资源生态监测站（点）应加强对项目建设区的植被构成、生产能力、自然灾害、生物灾害等草原基本状况的动态监测，及时向农牧部门提供动态监测和预警信息。

　　（二十三）工程项目验收后，各省区应加强对禁牧、休牧草场的管理，积极鼓励和支持采取划区轮牧、轮割轮采等方式科学利用草原，严禁超载过牧。

　　（二十四）禁牧草原达到解禁标准后才能合理利用，并应提前做出解禁草原的利用方案。利用解禁后的草原和在非休牧期利用草原，应当严格按照核定的载畜量，控制放牧牲畜数量。具体解禁标准和利用方案由省级农牧部门根据《禁牧休牧技术规程（试行）》（农办牧[2003]13号）及各地实际情况制定。